รากฐานและหลักการแห่งประชาธิปไตย

ระบอบประชาธิปไตยสมัยใหม่ Serif" นับได้ว่ามีพัฒนาการสำคัญมาจากระบอบการปกครองที่ประชาชนเข้ามีสิทธิเสียงใน การตัดสินใจโดยตรงนับตั้งแต่สมัยนครรัฐเอเธนส์ แห่งกรีกโบราณ ย้อนหลังไปราว 3,000 ปีก่อนหน้า และได้รับการพัฒนามาอย่างต่อเนื่องในฐานะหนึ่งในระบอบ/รูปแบบการปกครองที่ สอดคล้องกับความเปลี่ยนแปลงของสังคมการเมืองมนุษย์ในแต่ละช่วงสมัย ผ่านการประสมประสานแนวความคิดตามทัศนะของนักปรัชญาทางการเมืองในยุคต่าง ๆ โดยเฉพาะแนวความคิด/อุดมการณ์ว่าด้วยอำนาจอธิปไตยที่เป็นอำนาจการปกครองสูง สุดแห่งรัฐเป็นของประชาชน อันได้แก่ อุดมการณ์เสรีนิยมสมัยใหม่ที่มุ่งเน้นการให้สิทธิเสรีภาพแก่ปัจเจกบุคคล ซึ่งเฟื่องฟูเป็นทีนิยมมาตั้งแต่ยุคหลังสมัยกลาง (post-Middle Age)

ทิน พันธ์ นาคะตะ (2516, 9-12) ในบทความเรื่อง “ประชาธิปไตย: ความหมาย ปัจจัยเอื้ออำนวยและการสร้างจิตใจ” กล่าวไว้ว่า หลักเกณฑ์สำคัญของการปกครองแบบประชาธิปไตยมี 4 ประการ ดังนี้

1. อำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชน กล่าวคือ ประชาชนเป็นผู้ใช้อำนาจในการออกกฎหมาย บริหารและตุลาการ ทั้งนี้ ในการใช้อำนาจนั้นอาจกระทำโดยตรงเช่น การชุมนุมของชาวเอเธนส์โบราณ เพื่อร่วมกันตัดสินใจสิ่งใดสิ่งหนึ่ง หรือโดยวิธีอ้อม โดยประชาชนใช้อำนาจในการออกกฎหมายผ่านทางสภาผู้แทนราษฎร ใช้อำนาจบริหารผ่านทางฝ่ายบริหาร และใช้อำนาจตุลาการผ่านทางศาล การใช้อำนาจของประชาชนโดยวิธี อ้อมซึ่งประเทศต่าง ๆ เกือบทั้งหมดในปัจจุบัน ซึ่งอาจกล่าวได้ว่าเป็นหลักการที่ฝ่ายปกครองจะต้องได้รับความยินยอมจากผู้ ใต้การปกครองหรือประชาชน (government by consent) ดังที่แรนนี่ (Austin Ranney 1958, 176-179)ได้เคยกล่าวไว้ ชัยอนันต์ สมุทวณิช (2519, 10) อธิบายว่า หลักการการปกครองโดยความยินยอมของประชาชนนี้ ถือตามทัศนะของล๊อค (John Locke) นักปรัชญาการเมืองชื่อดังของโลกตะวันตกที่ว่า โดยธรรมชาตินั้น มนุษย์มีสิทธิ สังคมและรัฐจัดตั้งขึ้นโดยเป้าหมายอย่างเดียวคือการปกป้องคุ้มครองสิทธิของ ประชาชน หลักการดังกล่าวนี้อาจกล่าวอีกอย่างหนึ่งได้ว่าเป็นหลักการในการกำหนด ระเบียบปฏิบัติต่าง ๆ เกี่ยวกับการได้มาซึ่งอำนาจตัดสินตกลงตามแบบประชาธิปไตย เช่น การมีรัฐธรรมนูญ การมีการเลือกตั้งโดยเสรี การมีพรรคการเมืองฝ่ายค้าน และตามหลักการนี้ ผู้ปกครองที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อม และไม่ได้รับประชามติยินยอมจากประชาชน แม้จะมีความชอบด้วยกฎหมายก็ถือว่าไม่มีความชอบธรรมจากประชาชนในการปกครอง
2. หลักความเสมอภาคของบุคคล กล่าวคือ ถือว่าบุคคลมีฐานะทางสังคมเท่าเทียมกัน ทุกคนจะต้องได้รับการปฏิบัติอย่างเท่าเทียมกัน ไม่มีความเหลื่อมล้ำต่ำสูงในเรื่องฐานะของบุคคล ไม่ว่าชาติวุฒิ หรือคุณวุฒิของบุคคลนั้น ๆ จะเป็นอย่างไร โดยเฉพาะความเสมอภาคเท่าเทียมกันทางการเมือง ซึ่งหมายความว่า ประชาชนพลเมืองทุกคนมีโอกาสเท่าเทียมกันในกระบวนการตัดสินใจในนโยบายการ ปกครองประเทศ โดยยึดหลักการสำคัญว่า “คนเดียวมีสิทธิลงคะแนนได้เสียงเดียว” (one man, one vote) และโอกาสเท่าเทียมกันเช่นว่านี้ จะต้องประกอบด้วยเสรีภาพ ไม่ถูกบังคับหรือกำหนดให้เลือก การมีสิทธิตามกฎหมายของประชาชนพลเมืองในการออกเสียงเลือกตั้งของประเทศสหภาพ โซเวียต ซึ่งพรรคคอมมิวนิสต์เป็นผู้กำหนดตัวเลือกมาให้ ก็ไม่เรียกว่า มีความเสมอภาคกันในทางการเมือง (Ranney 1958, 178)
3. การยึดถือเจตนารมณ์ของปวงชน หลักการนี้ยืนยันอำนาจของประชาชนในข้อแรก กล่าวคือ ถือว่าในการที่จะพิสูจน์ให้เห็นโดยแน่ชัดว่าผู้ปกครองเป็นเพียงตัวแทนที่ใช้ อำนาจแทนปวงชนไม่ใช่อำนาจของตัวเอง รัฐบาลจะต้องดำเนินการหรือจัดทำกิจการอย่างใดอย่างหนึ่งตามเจตนารมณ์ของปวง ชน โดยวิธีการปฏิบัติเพื่อย้ำหลักการนี้ได้แก่ การบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญให้ประชาชนเลือกตั้งรัฐบาลเป็นครั้งคราว หรือการกำหนดให้มีกลไกทางสถาบันบางอย่างเช่น การเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล บทบัญญัติคุ้มครองสิทธิในการแสดงความคิดเห็นและอภิปรายเพื่อก่อประชามติ หรือวิธีการให้ประชาชนร่างกฎหมายโดยตรง เป็นต้น (Ranney 1958, 178)
4. การยึดถือหลักการปกครองโดยเสียงข้างมาก และเคารพในสิทธิของเสียงข้างน้อย เนื่องจากในสังคมหนึ่ง ๆ นั้นมีสมาชิกจำนวนมาก ย่อมเป็นธรรมดาที่ทุกคนจะมีความเห็นพ้องหรือมีเจตนารมณ์อย่างเดียวกันไม่ได้ ทั้งหมด การใช้อำนาจปกครองของประชาชนจะเป็นไปได้ จะต้องใช้หลักการของเสียงข้างมาก และการเลือกตั้ง การออกเสียงประชามติ เป็นกรรมวิธีทางปฏิบัติของหลักเกณฑ์นี้ แต่เพราะเราไม่มีทางที่จะแน่ใจได้ว่าคนกลุ่มใหญ่จะใช้วิจารณญาณของเขาไปใน ทางที่ถูกที่ควรได้ทุก ๆ คราว คนกลุ่มใหญ่ก็อาจถูกอิทธิพลของอารมณ์ได้ในบางโอกาส หรือเกิดความเมามันในอำนาจ ซึ่งเป็นไปได้อย่างมาก และเคยปรากฎมาหลายครั้ง ด้วยเหตุนี้ จึงมีความจำเป็นที่จะต้องมาตรการป้องกันมิให้มีการกดขี่ข่มเหงคนกลุ่มน้อย เกิดขึ้น ซึ่งจะก่อให้เกิดระบบเผด็จการของคนส่วนใหญ่

ป๋วย อึ๊งภากรณ์ (2529, 212) ได้กล่าวถึงหลักการสำคัญของประชาธิปไตยไว้อย่างน่าสนใจ ดังนี้

1. สิทธิเสรีภาพของประชาชนจะต้องได้รับความคุ้มครองพอสมควร และความคุ้มครองนี้ควรมีขั้นต่ำตามที่องค์การสหประชาชาติได้ประกาศไว้ว่า เป็นสิทธิมนุษยชน (ขยายความได้ว่าคือ ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชนขององค์การสหประชาชาติ-ผู้เรียบเรียง)
2. ประชาชนใช้สิทธิดังกล่าวนี้เพื่อทำให้ตนมีส่วนร่วมในการ ปกครองประเทศ ทั้งด้านนิติบัญญัติและในด้านบริหาร โดยที่อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชน
3. ในการใช้สิทธิเสรีภาพและในการใช้อำนาจอธิปไตยนั้น บุคคลแต่ละคนจะต้องมีความเสมอกันต่อกฎหมายด้วย
4. การใช้อำนาจให้ความยุติธรรมในทางศาล ต้องเป็นอิสระจากการบริหารราชการแผ่นดิน
5. ความเสมอภาคจะต้องกินความจากการเมือง ออกไปสู่เศรษฐกิจและระบบสังคม
6. ในการใช้สิทธิและเสรีภาพของเอกชน จะต้องใช้โดยไม่ก้าวก่ายและเป็นปรปักษ์ซึ่งกันและกัน

ในทัศนะของ อมร รักษาสัตย์ (2541, 7-9) ประชาธิปไตยนั้นมีสาระและหลักการสำคัญในหลายประการดังนี้

1. ประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยและประชาชนเป็นผู้ทรงอำนาจสูงสุด
2. รัฐบาลได้อำนาจมาจากประชาชนหรือโดยความยินยอมของประชาชน
3. ในประเทศขนาดใหญ่ที่ใช้ประธิปไตยทางอ้อม จะต้องมีการเลือกตั้งผู้แทนและพนักงานของรัฐอย่างบริสุทธิ์ยุติธรรม โดยประชาชนสามารถออกเสียงเลือกตั้งได้โดยอิสระ
4. สถาบันทางการเมืองที่ทำหน้าที่ในการตัดสินใจทางการเมืองหรือ กำหนดนโยบายสาธารณะ ต้องตั้งขึ้นโดยวิถีทางแห่งการแข่งขัน เพื่อให้ได้รับคะแนนเสียงความเห็นชอบของประชาชน
5. ประชาชนต้องมีส่วนร่วมในการปกครองประเทศตลอดเวลา โดยกระทำผ่านกลไกต่าง ๆ หรือใช้สิทธิแสดงบทบาทต่าง ๆ ได้โดยตรง
6. รัฐบาลต้องรับผิดชอบต่อประชาชน ประชาชนมีสิทธิในการติชมควบคุมการทำงานของรัฐบาลตอลดเวลา และมีสิทธิที่จะเปลี่ยนแปลงรัฐบาลตามวิธีการที่กำหนดไว้
7. อำนาจการปกครองประเทศต้อไม่อยู่ในกำมือของคนคนเดียว หรือกลุ่มกลุ่มเดียว ต้องมีการแบ่งอำนาจปกครองประเทศอย่างน้อยในระดับหนึ่ง
8. รัฐบาลต้องมีอำนาจจำกัด มีการแบ่งและกระจายอำนาจ มีการตรวจสอบและถ่วงดุลหรือคานอำนาจซึ่งกันและกัน
9. หน้าที่หลักของรัฐบาลคือการส่งเสริมปัจเจกชน เสรีภาพ ความเสมอภาคและภราดรภาพของพลเมือง
10. การตัดสินใจที่สำคัญต้องเป็นไปตามเสียงข้างมาก โดยคำนึงถึงสิทธิของเสียงข้างน้อย
11. ประชาชนมีความเสมอภาคในด้านต่าง ๆ โดยเฉพาะความเสมอภาคตามกฎหมาย และความมีโอกาสเท่าเทียมกันในทุกด้าน ทุกคนมีศักดิ์ศรี และไม่มีผู้ใดมีอภิสิทธิ์เหนือผู้อื่น
12. ประชาชนมีสิทธิเสรีภาพอย่างกว้างขวาง โดยรัฐบาลให้หลักประกัน และคุ้มครองสิทธิเสรีภาพเหล่านั้น อย่างน้อยก็ในด้านสิทธิขั้นพื้นฐานเป็นสำคัญ
13. ประชาชนต้องมีอิสระในการพูด การพิมพ์ การแสดงความติดเห็น การร่วมชุมนุม การตั้งพรรคการเมือง เพื่อให้สามารถมีส่วนร่วมในกการปกครองประเทศได้จริง และอย่างมีข้อมูลข่าวสาร
14. รัฐบาลต้องใช้หลักการปกครองโดยกฎหมายหรือหลักนิติธรรม ไม่ใช้อำนาจตามอำเภอใจ

ผู้เรียบเรียงได้รวมรวมทัศนะของนัก วิชาการและปวงผู้รู้หลายท่านเกี่ยวกับประชาธิปไตยสมัยใหม่ สรุปความได้ว่าประชาธิปไตยสมัยใหม่นั้น หยั่งอยู่บนรากฐานหลักการที่สำคัญใน 5 ประการดังนี้

1. หลักการอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชน (Popular Sovereignty) เพื่อแสดงออกถึงอำนาจในการปกครองของประชาชนโดยแท้จริง ประชาชนจะแสดงออกซึ่งการเป็นเจ้าของโดยใช้อำนาจที่มีตามระบบที่ยึดถือ (หรือกระบวนการเลือกตั้งอย่างอิสระและทั่วถึง) ในการกำหนดตัวผู้ปกครองและผู้แทนของตน อำนาจที่ว่านี้ ตามทัศนะของนักปรัชญาการเมืองหาได้มีแต่อำนาจในการแต่งตั้งคัดสรรผู้แทนของ ประชาชนไปทำหน้าที่ปกครองเท่านั้น หากแต่ยังรวมไปถึงอำนาจในการถอนถอน (Recall and Revolt)ผู้แทนที่ประชาชนเห็นว่า มิได้ปกครองในทางที่เป็นประโยชน์ต่อสังคมส่วนรวมหรือโดยสภาพประการอื่นที่ กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญที่เป็นบทกฎหมายสูงสุดของแต่ละประเทศด้วย ยกตัวอย่างเช่น ในประเทศไทย รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันมีบทบัญญัติรับรองให้อำนาจของประชาชนผู้มีสิทธิ์ออก เสียงเลือกตั้ง สามารถเข้าชื่อกันเพื่อยื่นถอดถอนนักการเมืองที่ทำหน้าที่บริหาร ซึ่งมีพฤติกรรมร่ำรวยผิดปกติ เป็นต้น
2. หลักเสรีภาพ (Liberty) ในระบอบประชาธิปไตยนั้น เสรีภาพหมายความถึง ความสามารถในการกระทำหรืองดเว้นการกระทำอย่างใดอย่างหนึ่งตามที่บุคคลต้อง การ ตราบเท่าที่การกระทำของเขานั้น ไม่ไปละเมิดลิดรอนสิทธิเสรีภาพของบุคคลอื่น ซึ่งได้รับความคุ้มครองตามกฎหมาย และไม่เป็นการกระทำที่ละเมิดต่อความสงบเรียบร้อยของสังคมและความมั่นคงของ ประเทศชาติ (ดูรายละเอียดความหมายใน “LIBERTY” )
3. หลักความเสมอภาค (Equality) ในระบอบการปกครองแบบนี้ มีสาระสำคัญประการหนึ่งอยู่ที่การเปิดโอกาสให้มนุษย์สามารถเข้าถึงทรัพยากร และคุณค่าต่าง ๆ ของสังคมที่มีอยู่จำกัดอย่างเท่าเทียมกัน บุคคลจะย่อมไม่ถึงถูกกีดกันด้วยสาเหตุแห่งความแกต่างทางชั้นวรรณะทางสังคม ชาติพันธุ์ วัฒนธรรมความเป็นอยู่ฐานะทางเศรษฐกิจหรือด้วยสาเหตุอื่น ซึ่งโดยประการสำคัญแล้ว มนุษย์นั้น มีความเท่าเทียมกันแต่พื้นฐานที่จะดำรงชีวิตอยู่อย่างสงบสุขในสังคมและเท่า เทียมกันในเชิงโอกาสในการเติมเต็มความสมบูรณ์ให้แก่ชีวิตภายใต้กฎหมาย หลักการประการนี้ ได้ถูกนำไปบัญญัติเป็นคติของกฎหมายว่า “บุคคลย่อมเสมอภาคเท่าเทียมกันต่อหน้ากฎหมาย” ซึ่งสัมพันธ์กับหลักการในประการถัดไป
4. หลักการการปกครองโดยกฎหมายหรือหลักนิติธรรม (Rule of Law) หลักการนี้ มีขึ้นเพื่อให้ความคุ้มครองแก่ประชาชนทั้งในเรื่องสิทธิเสรีภาพในทรัพย์สิน การแสดงออก การดำรงชีพ เป็นต้น ซึ่งถือเป็นหนึ่งในบรรดาสิทธิขั้นพื้นฐานทั้งมวลของปัจเจกบุคคล และโดยหลักการนี้ ผู้ปกครองไม่สามารถใช้อำนาจใด ๆ อันละเมิดต่อกฎหมายกระทำต่อประชาชนได้ ไม่ว่าจะในเชิงการลิดรอนเพิกถอนอำนาจของประชาชนด้วยการจำกัดสิทธิเสรีภาพ หรือด้วยวิธีการอื่นใด แม้ในทัศนะหนึ่งของนักคิดบางท่านเช่น เวเบอร์ (Max Weber) ที่ว่า รัฐเป็นองค์กรที่ผูกขาดการใช้อำนาจการปกครองเหนือประชาชนก็ตาม หลักการสำคัญนี้ มักจะถูกบัญญัติไว้ในกฎหมายสูงสุดของรัฐ อาทิในรัฐธรรมนูญของประเทศไทย ได้บัญญัติไว้ในหมวดที่ว่าด้วยสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของปวงชนชาวไทย
5. หลักการเสียงข้างมาก (Majority Rule) ด้วยเหตุที่การปกครองแบบประชาธิปไตย เป็นการปกครองของประชาชน โดยประชาชน และเพื่อผลประโยชน์ของประชาชน ดังนั้น การตัดสินใจใด ๆ ที่ส่งผลกระทบต่อประชาชนหมู่มาก ไม่ว่าจะเป็นการกำหนดตัวผู้ปกครอง การเลือกตั้งผู้แทนของประชาชนเข้าสู่ระบบการเมือง หรือแม้แต่การตัดสินใจในบรรดาภารกิจของฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร หรือฝ่ายตุลาการ ย่อมต้องถือเอาเสียงข้างมากที่มีต่อเรื่องนั้น ๆ เป็นเกณฑ์ในการตัดสินทางเลือก ภายใต้เป้าประสงค์ที่จะให้สอดคล้องหรือเป็นตัวแทนที่สะท้อนความต้องการ/ข้อ เรียกร้องของประชาชนหมู่มาก อย่างไรก็ดี ในระบอบประชาธิปไตย นอกเหนือไปจากการยอมรับต่อเสียงข้างมากแล้ว ยังมีหลักคิดให้เคารพให้คุ้มครองเสียงข้างน้อยที่เรียกว่า “Minority Rights” ด้วย ทั้งนี้ก็เพื่อเป็นหลักประกันว่า ฝ่ายเสียงข้างมากจะไม่ใช้วิธีการพวกมากลากไปตามความเห็นหรือกระแสความนิยม บางอย่างเกินกว่าความเหมาะสม

หลักการพื้นฐานหนึ่ง ซึ่งทำหน้าที่ในการกำหนดทิศทางและเป้าหมายสูงสุดของระบบการเมืองในรูป ของกรอบอุดมการณ์ทางการเมือง (Political Ideology) ในการกำหนดกระบวนการทางการเมืองระหว่างผู้ปกครองกับผู้อยู่ใต้อำนาจปกครอง ตลอดจนถึงการกำหนดความสัมพันธ์ทางอำนาจระหว่างองค์กรที่ใช้อำนาจหลักการ เมือง (Form of Government) ในทัศนะของ เชาวนะ ไตรมาศ (2547, 86-87) ประชาธิปไตยเป็นการปกครองที่หลักเกณฑ์ประกอบ 3 ประการสำคัญคือ

1. การปกครองของประชาชน (Rule of People) เป็นหลักยึดพื้นฐานในการแสวงหาสิ่งที่เป็นเป้าหมายสูงสุดของการเมืองการ ปกครอง (Goal of rule) ซึ่งเป็นนัยของการสร้างพันธะยึดเหนี่ยวที่เรียกว่า อุดมการณ์ทางการเมืองการปกครองระบอบประชาธิปไตย ซึ่งก็คือ การกำหนดให้อำนาจสูงสุดในการเมืองการปกครองหรืออำนาจอธิปไตย เป็นของประชาชน ไม่ใช่ของรัฐบาล (popular Sovereignty) นั่นเอง ดังเช่น การกำหนดให้ผู้ปกครองต้องมาจากการเลือกตั้งทั่วไป โดยการเปิดให้มีการออกเสียงของประชาชน (General election by universal suffrage) หรือการกำหนดให้การใช้อำนาจของผู้ปกครอง ต้องอยู่บนพื้นฐานความยินยอมของประชาชน (Consent of people) เป็นต้น
2. การปกครองโดยประชาชน (Rule by People) เป็นหลักยึดพื้นฐานของการแสวงหาสิ่งที่เรียกว่า กระบวนวิถีทางการเมืองการปกครอง (Mode of rule) ซึ่งเป็นนัยของการสร้างกระบวนการทางการเมืองการปกครองให้รองรับการกำกับควบ คุมของประชาชน ในรูปของการสร้างวิถีทางในการใช้สิทธิการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน คู่ขนานไปกับวิถีทางในการใช้อำนาจของผู้ปกครองที่จะต้องรับผิดชอบต่อประชาชน (People responsibility and responsiveness) พร้อมกันไป ซึ่งเป็นวิถีทางของความสัมพันธ์ระหว่างผู้ปกครองกับประชาชนผู้รับการปกครอง นั่นเอง ดังเช่น การกำหนดให้ใช้เสียงข้างมากในการปกครอง โดยเคารพเสียงข้างน้อย (Majority Rule and Minority Right) เป็นต้น
3. การปกครองเพื่อประชาชน (Rule for People) เป็นหลักยึดพื้นฐานในการแสวงหาสิ่งที่เป็น ความชอบธรรมของรัฐบาลที่ยุติธรรม (Legitimacy of Justice Government) ซึ่งเป็นนัยของการจัดระเบียบความสัมพันธ์ทางอำนาจขององค์กรรัฐบาลให้สอด คล้องกับครรลองของระบอบการเมืองการปกครอง อันเป็นการสร้างหลักประกันขั้นพื้นฐานให้เกิดความเชื่อมั่นในการใช้อำนาจการ ปกครองที่ยุติธรรมของรัฐบาล และการได้รับความยินยอมจากประชาชนในความชอบธรรมของการใช้อำนาจปกครองนั้น ด้วย เพื่อให้ประชาชนเชื่อมั่นว่า การใช้อำนาจปกครองของรัฐบาลจะไม่บิดพลิ้ว (abuse of power) บิดเบือนไปจากกฎหมายอันเป็นตัวแทนเจตนารมณ์ร่วมของประชาชนที่เรียกว่า สัญญาประชาคม ซึ่งจะเป็นหนทางในการเอื้อประโยชน์ให้เกิดความยุติธรรมในการปกครองได้ ในที่สุด